Perché è necessaria una riforma della giustizia tributaria

Per comprendere quali sono i fattori che, più di altri, incidono sulla capacità di uno Stato di attrarre sul territorio investimenti esteri di un certo peso e contribuenti, per così dire, “alto spendenti”, non è sufficiente volgere lo sguardo soltanto ai principali indicatori economico-politici che rientrano nel cd. “rischio paese” (ad es. indebitamento pubblico, volumi di interscambio, tasso di crescita del Pil, tasso di disoccupazione).

È, infatti, parimenti opportuno prendere in considerazione il modo in cui, entro un dato territorio, si articolano le vicende fiscali. La disciplina fiscale, e ancor di più quella che determina l’architettura della giustizia tributaria di uno Stato è, in effetti, uno dei maggiori ostacoli – o al contrario, uno dei maggiori incentivi – all’arrivo (e alla permanenza) degli investimenti esteri in una certa area geografica; nonché, una delle cause che condizionano, o meno, il trasferimento di imprese residenti verso altre giurisdizioni.

Ad esempio, in Italia prima di decidere se effettuare rilevanti investimenti economici o trasferire nel territorio dello Stato la propria residenza, le grandi società multinazionali, come pure i cd. high net worth individuals (HNWI), non considerano solo i fenomeni economico-politici che ciclicamente si manifestano, ma guardano anche allo “stato di salute” della giustizia tributaria; nella consapevolezza che la complessità della normativa fiscale, nonché l’incertezza endemica che, per molteplici ragioni, contraddistingue e affligge l’ambito tributario italiano, influenzerà in maniera decisiva le loro opportunità di business e le loro aspettative di tutela, in quanto contribuenti.

Ebbene, da dove partire per correggere le storture che affliggono l’ambito tributario italiano? Come rendere l’Italia più competitiva sul piano fiscale, dunque più attrattiva per le imprese estere? E ancora, quale strada seguire per garantire orizzonti di tutela più certi ai contribuenti (di qualsivoglia natura e capacità contributiva) che a più livelli operano sul territorio?

Porsi interrogativi di tal fatta è esigenza irrinunciabile in un’epoca in cui, a causa della globalizzazione dell’economia e della finanza, anche gli Stati – mutuando una dialettica per molto tempo circoscritta all’ambito delle imprese private – operano in concorrenza (fiscale) tra loro.

E invero, di questi e molti altri aspetti si è discusso il 10 dicembre 2021 nel corso del Convegno “Il giudice tributario: le prospettive di riforma”, organizzato da Sebastiano Maurizio Messina, ordinario di Diritto Tributario e Direttore del Master in Diritto ed Economia degli Scambi Internazionali presso l’Università di Verona, Giampietro Ferri ordinario di Diritto Costituzionale nella stessa Università e Maria Grazia Ortoleva, associato di diritto tributario presso l’ateneo scaligero.

Nel corso dell’iniziativa – che rientra tra le attività dei gruppi di ricerca «Processi decisionali e fonti del diritto» e «Automazione, diritto e responsabilità» del Progetto di Eccellenza MIUR del Dipartimento di Scienze Giuridiche dell’Università di Verona – si è posto l’accento sul fatto che sono maturi i tempi per una profonda riforma della giustizia tributaria; a partire dall’affermazione di un giudice tributario professionale a tempo pieno ed esclusivo.

È significativo che il piano nazionale di ripresa e resilienza – a tutti gli effetti, il principale atto di indirizzo politico amministrativo per l’Italia nei prossimi anni – abbia incluso tra le riforme della giustizia proprio quella che riguarda la giustizia tributaria. Anche per questo, oggi, ci troviamo in un momento propizio per avviare un percorso di riforma dell’ambito tributario, spiegano, sollecitando punti di vista differenti (ma convergenti), gli ospiti del Convegno, tra i quali: Franco Gallo, Presidente emerito della Corte Costituzionale, Giacinto Della Cananea, già presidente della Commissione per la riforma della giustizia tributaria, Mario Bertolissi, già Ordinario di Diritto costituzionale, nonché i professori di diritto tributario Clelia Buccico, Livia Salvini, Andrea Giovanardi, Maria Vittoria Serranò, Mario Nussi.

In uno scenario caratterizzato da una fase di riscrittura dei perimetri della fiscalità internazionale (si pensi alle questioni che involgono la global minimum corporate tax), in un contesto che, a breve, sarà segnato da grandi interventi pubblici, nazionali e sovranazionali (si guardi al PNRR), in un momento in cui la digitalizzazione, e con essa la semplificazione delle procedure, sta permeando ogni ambito del pubblico e del privato, procedere alla riforma della giustizia tributaria è più che mai opportuno: significa, infatti, evitare di andare incontro ad una frattura tra cittadino ed ente impositore e, ancora, evitare uno scollamento di vedute tra Stato e organismi sovranazionali.

È un fatto, del resto, che, da un lato, l’Ue in modo sempre più marcato invita l’Italia ad avviare una riforma del sistema fiscale e, dall’altro, che il rapporto tra contribuente e fisco è segnato sempre più da contrasti e meno da occasioni di dialogo.

È difficile affermare che – ad oggi – il sistema della giustizia tributaria risponda a principi di coerenza ed efficienza: tuttalpiù, sottolineano i relatori nel corso del Convegno, risulta facile sostenere il contrario; motivo per cui non desta stupore osservare che a pagare il prezzo più alto di queste inefficienze siano i contribuenti.

Se nelle magistrature ordinarie, come noto, si accede con un concorso per esami particolarmente complesso e selettivo, così non è per la magistratura tributaria. I soggetti chiamati a dirimere e gestire le controversie che hanno ad oggetto i tributi di ogni genere, infatti, nell’attuale quadro della giustizia tributaria, accedono alla professione in modo assai diverso; per così dire, eterogeno.

La giustizia tributaria, infatti, è composta da un numero consistente di giudici tributari onorari. Si parla di 1400 laici su 3000 unità, circa. Giudici tributari possono essere ufficiali della Guardia di finanza, avvocati dello Stato e magistrati ordinari a riposo; laureati in giurisprudenza; iscritti negli albi degli ingegneri, degli architetti, dei geometri, dei periti edili, dei periti industriali.

In buona sostanza, una materia complessa come quella tributaria, (gestita dal Ministero dell’Economia e delle Finanze che, tramite le Agenzie fiscali, è parte processuale) è amministrata nelle diverse Commissioni territoriali da soggetti (pur altamente competenti) che, nei fatti, non vantano (in certi casi) formazioni accademiche direttamente attinenti e che, spesso, svolgono la loro funzione part-time.

La giurisdizione tributaria, esercitata in questo modo, segnalano i relatori, rischia di porsi non solo in contrasto con i precetti costituzionali (come riferimento, basti il rinvio all’art. 111 Cost.) ma anche di tradursi in un peso insostenibile per l’intero sistema giudiziario.

Al contrario, istituzionalizzare nel breve periodo la figura del giudice tributario, attraverso meccanismi di reclutamento, di carriera, di compenso, del tutto simili alle magistrature ordinarie (pur mantenendo impregiudicate le funzioni – attualmente – esercitate dai giudici laici), permetterebbe di portare notevoli benefici all’intera giustizia tributaria e, indirettamente, al sistema Paese.

Avviare la riforma della giustizia tributaria principiando dalla figura del giudice, significherebbe migliorare il rapporto tra fisco e contribuenti; rassicurare le imprese sulle sorti e i tempi della giustizia (dunque attrarre più capitali dall’estero); decongestionare il contenzioso, attraverso una migliore qualità della giustizia tributaria e una riduzione degli indici di annullamento delle decisioni dei giudici di merito.

È noto a tutti, come del resto è stato messo in evidenza nel Convegno, che il processo tributario procede speditamente nella fase di merito, ma si “ingolfa” in Cassazione, richiedendo tempi di attesi molto lunghi prima di giungere ad un giudizio definitivo.

E invero, un giudice onorario – pur altamente competente, come del resto è – alla luce dei compensi percepiti, a fronte della provenienza e della formazione di partenza, nonché in virtù della possibilità concessagli di esercitare la funzione non a tempo pieno, non può destreggiarsi nel mare magnum della (caotica e fitta) normativa tributaria.

In questo senso, le otre 75.000 liti minori all’anno, al di sotto dei 3 mila euro, potrebbero essere lasciate agli onorari, lasciando a quelli a tempo pieno le cause di valore maggiore.

Ebbene, le questioni sollevate nel corso del Convegno sono particolarmente complesse e, per certi versi, insolubili. Le argomentazioni rese dai vari relatori riferiscono, senza dubbio, ad una riforma complessa che è sul tavolo del legislatore da tanto tempo. In questo senso, l’auspicio – pressoché unanime dei relatori – è che il decisore politico prosegua su questa strada per portare a compimento l’obiettivo di avere un giudice tributario che abbia superato il concorso e che eserciti la sua funzione a tempo pieno.

In un’epoca di legislazione alluvionale, per arginare la tracimante crisi della giustizia tributaria, che dà segno di sé almeno su tre fronti (durata media dei tre gradi di giudizio eccessiva; scarsa qualità delle decisioni; elevato numero di annullamenti in sede di legittimità) è necessario, come avverte Franco Gallo, affidare le controversie a giudici tributari a tempo pieno che integrino i requisiti dell’art. 111 Cost.

Superare le attuali disfunzioni della giustizia tributaria, con una riforma strutturale e mirata, potrebbe dare nuovo abbrivio agli investimenti esteri, garantire maggiore tutela ai cittadini (dunque, aumentarne la tax morale e la tax compliance), e rendere, infine, l’Italia più competitiva e pronta a raccogliere le sfide che si profilano all’orizzonte.